Comisión de la Verdad y Reconciliación: Ni Vencidos y ni Vencedores

Concluye comisión jurídica asesora de la oficialista Comisión de la Verdad y Reconciliación que tanto los golpistas como Manuel Zelaya actuaron al margen de la Ley
•Hijo de Ex Fiscal General de la República y de Ex Magistrada de la Corte Suprema de Justicia de Honduras, en el equipo de consultores norteamericanos que concluyó que tanto Manuel Zelaya Rosales como los golpistas actuaron al margen de la ley.


Noah Feldman, Profesor de la Escuela de Leyes de Harvard y un equipo de afiliados a la misma, analizó a petición de la oficialista Comisión de la Verdad y la Reconciliación de Honduras, el contexto legal del Golpe de Estado en contra del ex presidente Manuel Zelaya y el pueblo hondureño.
Los co-autores del informe son: David Landau, profesor asistente en la Facultad de Derecho de la Universidad Estatal de Florida y Pastor Brian, Doctorando en ciencias jurídicas en la Escuela de Leyes de Harvard y profesor asociado en la Escuela Universitaria de Leyes Seton Hall.

Leónidas Rosa Suazo, miembro del Bufete Rosa y Asociados en Honduras e hijo del ex Fiscal General de la República, Leónidas Rosa Bautista y de la Ex Magistrada de la Corte Suprema de Justicia, Irma Violeta Suazo de Rosa, partidarios del Golpe de Estado del 28 de junio del 2009, se desempeñó como consultor local para el proyecto.

A continuación les comparto una traducción libre del informe publicado en la página web de la Escuela de Leyes de Harvard:



Informe a la Comisión de la Verdad y la Reconciliación de Honduras: Asuntos Constitucionales

Noah Feldman∗, David Landau∗, Brian Sheppard∗, Leonidas Rosa Suazo∗
I. Resumen Ejecutivo

Este informe ha sido elaborado para la Comisión de Verdad y Reconciliación de Honduras. Tiene dos objetivos: en primer lugar dar un análisis jurídico y constitucional de los acontecimientos que rodearon la destitución del Presidente José Manuel Zelaya Rosales del poder en junio de 2009 (Parte IV del informe), y segundo, hacer recomendaciones para las reformas constitucionales y legales con el fin de para evitar sucesos similares en el futuro (parte V del informe). El informe también incluye, en la Parte III, un breve resumen de los hechos pertinentes.

Los hechos relativos a la destitución de junio de 2009 del Presidente Zelaya Rosales del poder involucraron tres peligros distintos a la gobernabilidad democrática. El primero es el riesgo de que los ejecutivos principales u otros actores políticos poderosos abusen de su poder para engrandecerse a sí mismos o para socavar a otras instituciones democráticas. Hay un riesgo significativo en muchos países de que estos actores puedan ser capaces de erosionar la democracia desde dentro. El segundo es el riesgo significativo de que los militares puedan intervenir en los acontecimientos políticos y, en particular en las transferencias irregulares de poder. Es fundamental que los militares no asuman el papel político que una vez habitualmente poseyeron en América Latina. El tercero es la falta de claridad en los textos constitucionales sobre el papel institucional que debe ser jugado por los diferentes actores institucionales durante una crisis. Los textos constitucionales de numerosos países no ofrecen una orientación clara en cuanto a cómo los diferentes actores deben actuar durante una crisis, ni se explica cómo manejar los conflictos entre estos actores.

Un observador muy probablemente llegaría a la conclusión de que tanto el presidente Zelaya Rosales y muchas de las instituciones que participaron en su remoción del poder actuaron de manera ilegal e inconstitucional en ciertos puntos. Zelaya Rosales probablemente actuó inconstitucionalmente al proponer la "consulta" o "encuesta" de la Cuarta Urna, y cuando él insistió con ese proyecto a pesar de las órdenes judiciales contrarias. Al mismo tiempo, Zelaya Rosales, probablemente no fue removido de su cargo por un proceso legal. El Congreso aprobó un proyecto de ley que pretendía sacar a Zelaya Rosales de su cargo, pero el Congreso no parecía tener la facultad constitucional de destituir al Presidente. Y los miembros de las Fuerzas Armadas actuaron inconstitucionalmente cuando sacaron a Zelaya Rosales del país.

Los tres peligros para la democracia identificados en este caso - la erosión del ejecutivo de la gobernabilidad democrática, la intervención militar en la política, y la falta de claridad acerca de las funciones institucionales de los diferentes actores políticos - son difíciles de manejar en un texto constitucional y por los actores políticos. Uno de los principales problemas en el caso de Honduras es que el texto constitucional es vago o silencioso en varios puntos críticos. Lo más importante, no hay ninguna hoja de ruta constitucional clara que exponga los motivos de fondo para la destitución presidencial, el proceso de destitución, y las funciones de las diversas instituciones durante el proceso de destitución. Por lo tanto, ponemos de relieve las recomendaciones posibles para el texto. También recomendamos reformas encaminadas a fortalecer el Estado de Derecho en el país, y en particular el poder judicial. Hacer del poder judicial un árbitro más eficaz en una crisis institucional disminuiría la posibilidad de recurrir a procesos extra-constitucional.

A. Análisis Jurídico

La Parte IV del informe ofrece la evaluación jurídica de los siguientes eventos: (A) las acciones del presidente Zelaya Rosales con respecto al proceso de la "Cuarta Urna"; (B) el proceso penal que se inició en contra de Zelaya Rosales, (C), el proyecto de ley del Congreso que pretendía sacar a Zelaya Rosales de la presidencia y nombrar a un nuevo presidente, y (D) el papel de las Fuerzas Armadas tanto al negarse a obedecer las órdenes de Zelaya Rosales con respecto a la Cuarta Urna, y en la remoción de Zelaya Rosales del país.

El proceso de la Cuarta Urna apuntaba a la celebración de una "consulta popular" o "encuesta de opinión" no vinculante con el fin de evaluar si el público favorecía la convocatoria de una Asamblea Constituyente para redactar una nueva constitución nacional en Honduras. Zelaya Rosales emitió dos decretos ejecutivos anunciando este proceso y dejando su administración en manos del Instituto Nacional de Estadística. También emitió un Acuerdo Ejecutivo, que ordenaba a las Fuerzas Armadas prestar apoyo a la encuesta.

Nuestra conclusión es que Zelaya Rosales carecía de autoridad legal para llamar al país a una "consulta popular" o "encuesta de opinión" a través de decreto ejecutivo. Además, ilegalmente, puso la gestión de la encuesta en manos del Instituto Nacional de Estadística, que no estaba autorizado para ejercer esta función. El Instituto Nacional de Estadística, a diferencia de otras instituciones como el Tribunal Supremo Electoral, no estaba equipado adecuadamente para garantizar que un proceso de votación en todo el país se desarrolla en forma justa. También violó las normas legales y constitucionales relacionadas con los militares al ordenar a las Fuerzas Armadas apoyar la encuesta. Más críticamente, Zelaya Rosales violó la norma constitucional que dicta que las Fuerzas Armadas deben ser "apolíticas" al tratar de involucrarlas en una lucha institucional entre los poderes del Estado.

Acotamos que no queda claro si Zelaya Rosales violó el artículo 239 de la Constitución. El artículo 239 prohíbe la reelección presidencial, y junto con el artículo 374 hace la prohibición inamovible bajo ninguna circunstancia. El artículo 239 también establece que cualquier persona que "rompa" dicha prohibición o “proponga su reforma”, junto con" aquellos que lo apoyan al hacerlo, directa o indirectamente ", deberán" poner fin de inmediato "al ejercicio de sus cargos y no serán elegibles para servir en un cargo público durante diez años. Estos hechos plantean difíciles interrogantes sobre el alcance del artículo 239 y sobre si las disposiciones constitucionales pueden ser verdaderamente inamovibles. Creemos que estas preguntas tienen respuesta en el marco de la Constitución de Honduras.

Por último, tomamos nota de que Zelaya Rosales actuó ilegalmente al desobedecer las órdenes del Tribunal Contencioso Administrativo que indicaban que debía desistir de la realización de la encuesta propuesta. Independientemente de si esas órdenes judiciales eran correctas en todos los aspectos, nunca fueron revertidas por un tribunal de rango superior. Por lo tanto, deberían haber sido obedecidas.

También llegamos a la conclusión de que aspectos importantes relacionados con la destitución de Zelaya Rosales de su cargo, el 28 de junio de 2009, eran ilegales e inconstitucionales. Hay acusaciones criminales en contra de Zelaya Rosales, que tienen fecha de presentación ante la Corte Suprema el 25 de junio y 26 de junio. Sin embargo, no podemos determinar si las acusaciones fueron presentadas en realidad en esas fechas. Fueron mantenidas en secreto hasta el 30 de junio de 2009, dos días después de la destitución de Zelaya Rosales. Ninguna disposición legal existente parece permitir que un proceso judicial se mantenga en secreto una vez que la acusación ha sido presentada.

El proceso penal contra Zelaya Rosales pudo haber sido legal en otros aspectos clave. La Constitución permite a la Corte Suprema intentar juzgar a altos funcionarios, y el Código de Procedimiento Penal regula este proceso. De acuerdo con el Código de Procedimiento Penal y el Código Penal, los funcionarios de alto rango pueden ser suspendidos durante el proceso penal por determinados delitos y pueden ser objeto de destitución en caso de condena. Este procedimiento se siguió en el caso en contra de Zelaya Rosales, hasta el momento en que las órdenes de aprehensión fueron ejecutadas. La orden de detención ordenaba a los militares capturar a Zelaya Rosales y llevarlo ante el juez competente para una audiencia inicial. La Constitución permite que las órdenes de detención puedan ser ejecutadas por militares en lugar de personal de la policía en caso necesario. La participación militar en el cumplimiento de las órdenes era sin duda necesaria en este caso. Si bien el proceso penal hubiera sido una forma legal de sacar a Zelaya Rosales de su cargo, ese proceso no se completó correctamente. El proceso fue interrumpido el 28 de junio de 2009, cuando los militares encargados de detener a Zelaya Rosales lo sacaron del país en lugar de hacerle comparecer ante el juez competente.

Llegamos a la conclusión de que lo más probable es que el Congreso no destituyó correctamente a Zelaya Rosales de su cargo. El Congreso emitió un proyecto de ley el 28 de junio 2009 que pretendía censurar a Zelaya Rosales, destituirlo de su cargo, y nombrar al Presidente del Congreso como presidente interino de la República. El proyecto de ley siguió correctamente la línea de sucesión. Sin embargo, no destituyó correctamente a Zelaya Rosales de su cargo. El Congreso tiene el poder para censurar a los funcionarios de estado. Sin embargo, no se le da el poder explícito para remover a los funcionarios ejecutivos, ya sea en la Constitución o en las leyes. Así que el Congreso parece carecer de la facultad de remover al Presidente de su cargo.

Un análisis del artículo 239, de manera poco probable modificará esta conclusión. Como se mencionó anteriormente, no está claro si Zelaya Rosales violó efectivamente este artículo constitucional. Incluso si lo hubiese hecho, no está claro qué tipo de proceso de sanción se aplicaría. Este artículo establece que cualquier persona que "rompe" la disposición de no reelección o “proponga su reforma” debe” cesar de inmediato en el ejercicio de su cargo...” Creemos que es poco probable que esta disposición sea de aplicación directa y que automáticamente resulte en la destitución del Presidente. Alguna institución competente debe determinar primero que el artículo ha sido violado. Tampoco creemos que sea probable que le de al Congreso el poder de la destitución que de otra manera no posee.

Por último, llegamos a la conclusión de que los dirigentes de las Fuerzas Armadas actuaron correctamente cuando se negaron a obedecer las órdenes de Zelaya Rosales para apoyar el proceso de Cuarta Urna. Estas órdenes eran ilegales, y en virtud de la Constitución, las Fuerzas Armadas no pueden obedecer órdenes ilegales. Sin embargo, los miembros de las Fuerzas Armadas actuaron inconstitucionalmente cuando sacaron a Zelaya Rosales del país. El artículo 102 de la Constitución de Honduras impide la expatriación de los ciudadanos. Por otra parte, mientras que el artículo 272 da a las Fuerzas Armadas el deber de defender las instituciones del Estado, esta tarea debe llevarse a cabo de acuerdo con la Constitución y las leyes. Las Fuerzas Armadas no tienen ningún poder extra-constitucional de arbitrar entre las instituciones del Estado durante una crisis. No sabemos si alguna otra institución o actor político consultó con las Fuerzas Armadas o les ordenó remover a Zelaya Rosales del país. Cualquier participación en esta decisión de otras instituciones de estado o actores políticos también sería inconstitucional.

B. Recomendaciones de Reforma

La Parte V del informe contiene nuestras recomendaciones para la reforma constitucional y legal, basada en nuestro conocimiento del derecho constitucional y política, así como en un estudio de los textos constitucionales pertinentes, tanto dentro de la región como en el mundo. Nos enfocamos en tres temas diferentes: (A) reformas encaminadas a aclarar el proceso de remoción de altos funcionarios y, especialmente, ejecutivos de alto rango; (B) reformas encaminadas a fortalecer el Estado de Derecho en Honduras, y (C) reformas para clarificar los procesos relevantes de reforma constitucional y para que estos procesos sean más estables.

Un problema importante en Honduras es que los motivos de fondo para la destitución de un alto funcionario político, el proceso de destitución, y el papel de las distintas instituciones durante ese proceso no están claramente establecidos en el texto constitucional. La creación de una hoja de ruta clara en el texto constitucional ayudaría a evitar acciones extra-constitucionales, como las ocurridas el 28 de junio. Por consiguiente, recomendamos que se enmiende la Constitución para articular claramente los motivos para la destitución presidencial, así como las instituciones que se encargarán de la destitución presidencial y el proceso que se seguirá. También se recomienda que las funciones de algunas instituciones, especialmente el Congreso y las Fuerzas Armadas, durante el proceso de destitución queden claramente especificadas. Es particularmente importante que las Fuerzas Armadas no obtengan facultades extralegales para arbitrar una crisis política.

También recomendamos reformas encaminadas a fortalecer el Estado de Derecho en Honduras. Hacemos hincapié en tres puntos. El primero es la transparencia en los procesos judiciales, en particular en los casos que involucren a altos funcionarios. Estos procesos no deben nunca llevarse a cabo en secreto. La segunda es que el poder judicial, y en particular la Corte Suprema, debe asumir las competencias adecuadas y la independencia para actuar como árbitro entre las instituciones políticas en el caso de una crisis. Esto reduciría la probabilidad de recurrir a medios extra-legales durante una crisis. Por último, nuestro objetivo es reducir la probabilidad de violaciones de los derechos humanos durante una emergencia. Con este fin, se recomiendan cambios tanto al poder judicial como al régimen que regula los estados de excepción en Honduras.

Por último, se recomiendan una serie de reformas destinadas a los procesos de cambio constitucional en el país. Se recomiendan reformas para aclarar los mecanismos de democracia directa - es importante que la Constitución establezca claramente si ciertos dispositivos se pueden utilizar, en qué condiciones, y para qué fines. También es importante que los mecanismos de democracia directa se diseñen de forma que se reduzca al mínimo la probabilidad de abuso por parte de un jefe del ejecutivo con el objetivo de engrandecer su poder o debilitar a otras instituciones democráticas. También se recomienda la reconsideración de las disposiciones constitucionales pétreas como la prohibición de la reelección presidencial en Honduras. Al no proporcionar ningún mecanismo legal para el cambio constitucional, estos artículos pueden invitar a la inestabilidad y crisis. Se sugiere mecanismos alternativos, tales como umbrales mayores para la modificación de determinados artículos, que pueden ser más apropiados. Sin embargo, no expresamos una opinión sobre la conveniencia de la prohibición de la reelección presidencial en sí. Los países han adoptado una variedad de enfoques sobre este asunto, y ​​muchos de ellos pueden ser razonables en el contexto hondureño